We moeten op korte tijd een enorme hoeveelheid kapitaal omploegen, met investeringen in de isolatie van woningen, koolstofneutrale industriële processen, hernieuwbare energieproductie en elektrische deelmobiliteit. Even belangrijk is dat het investeringspeil in vervuilende alternatieven zo snel mogelijk uitdooft. De financieringswijze van deze investeringen is een cruciaal vraagstuk. Hoe krijgen we op zeer korte tijd de nodige middelen op de juiste plaats? En hoe zorgen we ervoor dat deze omslag verloopt op een sociale en inclusieve manier?
Yelter Bollen is beleidsmedewerker bij Arbeid & Milieu (www.arbeidenmilieu.be). Hij behaalde een doctoraat in de politieke wetenschappen aan de UGent, en doceerde handelsbeleid en Europese politieke economie.
De kostprijs van het klimaatbeleid
De ‘kostprijs’ van het klimaatbeleid was de afgelopen jaren een splijtzwam. Niet alleen zou het prijskaartje van een leefbare planeet onrealistisch hoog liggen, de lasten zouden bovendien disproportioneel de lagere inkomens treffen. Beide zorgen zijn terecht. Toch was de manier waarop dit debat gevoerd werd vaak misleidend. De financiering van de klimaattransitie is inderdaad een enorme uitdaging. Maar het geld voor klimaatinvesteringen (alles van windmolens tot waterstoftechnologie of openbaar vervoer) wordt niet in een bodemloze put geworpen. Integendeel: vaak zorgen deze ingrepen voor allerhande besparingen en terugverdieneffecten, bijvoorbeeld in de vorm van uitgespaarde energie- en brandstofkosten, waardoor ze op termijn goedkoper zijn. Tal van rapporten beloven bovendien een toename in de tewerkstelling, minder luchtvervuiling (jaarlijks kost deze ons 4% van het Belgisch BBP), maar ook minder verkeersongevallen en files, meer welzijn en andere gezondheidswinsten. Ook zonder klimaatcrisis zouden veel typische ‘klimaatingrepen’ dus een goed idee zijn, zelfs indien we dit zuiver financieel benaderen.[i]
Het blijft een complexe en grootschalige operatie. Maar eigenlijk komt ze vooral neer op een coördinatieprobleem: er is in de eerste plaats nood aan een switch in de bestaande investeringsstromen, van ‘bruine’ naar ‘groene’ investeringen. De hoeveelheid geld die er vervolgens bijkomend nog gezocht moet worden, blijkt relatief bescheiden. In België gaat het jaarlijks over pakweg 2-2,5% van het BBP, een investeringsritme dat we tijdens de jaren 1970 nog haalden. Dit geld is bovendien vandaag al beschikbaar, het blijft alleen stromen naar (of zich opstapelen bij) bestemmingen die weinig bijdragen aan de klimaattransitie of het probleem zelfs verergeren. Het behoud van de ‘status quo’ is evenmin kosteloos, maar steunt net zo goed op grote hoeveelheden private en publieke middelen; de vele subsidies voor fossiele brandstoffen (ook in België) zijn hiervan het meest duidelijke voorbeeld. De kosten van non-actie, dus van de klimaatschade die ons boven het hoofd hangt, zullen bovendien vele malen groter zijn dan de prijs van ambitieus beleid. Oftewel: het debat over de ‘kostprijs’ mag eigenlijk alleen gaan over de keuze tussen verschillende trajecten naar koolstofneutraliteit.
Sociale kosten
Ook de sociale zorgen zijn meer dan terecht.[ii] Een aantal historische klimaatingrepen hadden asociale neveneffecten. Enerzijds ging het vaak om steun voor investeringen die enkel toegankelijk waren voor mensen met het nodige kapitaal. Denk aan subsidies voor zonnepanelen of elektrische wagens: wie geen eigen woning heeft, of te weinig spaargeld om een nieuwe wagen te kopen, kan weinig met zulke ‘prikkels’. Anderzijds nemen allerhande basisgoederen met een relatief grote koolstofafdruk, van voedsel tot verwarming of mobiliteit, een grote hap uit het budget van huishoudens met een laag inkomen. Hierdoor worden zij sterker getroffen door prijsstijgingen. Maar nog los van deze eerder specifieke verdelingseffecten, is het begrijpelijk dat een ambitieuze ecologische agenda leidt tot onzekerheid en tegenstand. Ze streeft immers naar een fundamentele transformatie van onze manieren van produceren en consumeren, van hoe we ons verwarmen, voeden en verplaatsen. Dat wekt weerstand op, zeker bij wie de buffers al klein zijn. Macro-economisch studiewerk dat wijst naar positieve gevolgen voor de totale tewerkstelling of schonere lucht, biedt weinig soelaas voor wie vandaag in een precaire werksituatie zit, of van maand tot maand de eindjes aan elkaar moet knopen.
Hieruit concluderen dat we de zaken dan maar op hun beloop moeten laten, miskent echter de ontwrichting die ons bedreigt als we met de duimen blijven draaien. De economische en sociale projecties van meer dan 1,5 graden opwarming worden elk jaar grimmiger.[iii] Zelfs voor de rijken wordt het leven in een wereld van meer dan anderhalve graad opwarming harder en schraler, maar de armsten worden het eerst en het hardst getroffen. Sinds kort kunnen we daar ook een aantal Belgische cijfers op plakken. Onlangs verscheen voor het eerst een uitgebreide studie naar de sociaaleconomische gevolgen van klimaatverandering in ons land.[iv] De studie voorziet tegen 2050 meer dan €9 miljard per jaar aan schade, zowat 2% van het BBP. Een abstract cijfer dat reëel lijden verstopt: hittedoden, stormschade, misoogsten, kromtrekkende spoorrails, en verslechterende werkomstandigheden in tal van sectoren. Niet alleen in ‘buitenberoepen’ zoals de bouw of landbouw, maar ook in industriële en kantoorjobs. Het rapport maakt duidelijk dat deze gevolgen ook in ons land het eerst zullen aankomen bij kwetsbare groepen: omdat de prijs van basisgoederen zal stijgen (verwarming, koeling, voedsel), maar ook omdat zij niet over de middelen beschikken om schade te herstellen of er zich tegen te beschermen (bv. verhuizen bij overstromingen, woningen koel houden, van werk veranderen, …).
Kortom: de nood aan ingrijpend klimaatbeleid is een gegeven, en uiteraard heeft deze transformatie zowel financiële als economische en sociale implicaties. De vraag is dan: hoe krijgen we het geld tijdig op de juiste plaats, en hoe doen we dat op een democratische en sociale manier? Dat brengt ons bij een laatste misvatting: het hardnekkige idee dat klimaatpolitiek inherent ‘asociaal’ zou zijn. Dat soort fatalisme is onnodig: er zijn talloze mogelijkheden om de sociale en ecologische agenda’s te verenigen. Niet slechts door ze met elkaar te verzoenen via allerhande correcties, maar door ze te gieten in één coherente maatschappijvisie met bijhorend beleidsprogramma.
De bestaande middelen voor het klimaatbeleid
Welke instrumenten staan hiervoor ter onze beschikking? Ik beperkt me hier tot een aantal schetsen, te beginnen met de ‘traditionele’ wortels en stokken: taksen, subsidies en normering. Deze zullen onvermijdelijk een rol blijven spelen, niet in het minst omdat ze vandaag al gebruikt worden, zowel aan de ‘fossiele’ als ‘groene’ zijde, en dus meteen inzetbaar zijn.
Rond koolstoftaksen heerst veel scepsis, toch kunnen ze een nuttige aanvullende rol spelen. Ze zijn bovendien vrij eenvoudig te implementeren, ze zorgen voor (tijdelijke) inkomsten uit vervuilende activiteiten, en het is mogelijk om hun asociale effecten te compenseren. We kunnen ervoor zorgen dat ze de rijken eerder treffen dan de armen (denk aan een kerosinetaks, of een belasting op luxeverbruik), en hun inkomsten gebruiken om sociale correcties aan te brengen of nuttige investeringen te doen. Subsidies wekken minder weerzin op, maar hebben een aantal andere nadelen. Ze kosten geld, ze zorgen vaak niet voor een afname maar voor een verschuiving van de uitstoot, en ze gaan vaak disproportioneel naar midden- en hogere inkomens die de investeringen ook wel zelf hadden kunnen betalen. Toch zullen ze nodig zijn, bijvoorbeeld om het gebruik van bepaalde technologieën ingang te doen vinden. Ook normen, wetten en regels zijn uiteraard onontbeerlijk, zeker als we harde grenzen willen trekken (bv. een verbod op auto’s met verbrandingsmotor in plaats van belastingvoordelen voor elektrisch vervoer). Op sociaal gebied worden ze vaak als een ‘neutraal’ alternatief gepresenteerd: iedereen gelijk voor de wet. Maar ook hier geldt dat ze in een ongelijke samenleving ongelijke gevolgen zullen hebben, die we moeten opvangen met flankerend beleid.
Zulke ‘wortels en stokken’ mogen we niet achterwege laten, al was het maar omdat dit nu eenmaal de knoppen zijn waar we vandaag al op kunnen duwen. Maar ze zullen op zich niet volstaan. Zeker niet als we zowel een sociale als ecologische agenda nastreven. Dat vergt een actief coördinerende en interveniërende overheid, die niet alleen optreedt via het ‘prikkelen’ van de markt, maar die zelf cruciale goederen, diensten en financiering beschikbaar stelt.
De rol van de overheid
De overheid heeft vaak toegang tot goedkoper kapitaal dan privé-investeerders, wordt niet gehinderd door de kwartaaldruk van aandeelhouders, en kan coördineren over sectoren heen. Ze kan ook directe controle verwerven over bepaalde activiteiten, en daarbij vermijden dat ze kosten socialiseert en baten privatiseert (bijvoorbeeld door zelf hernieuwbare energie neer te poten, in plaats van investeerders te subsidiëren). Publieke voorzieningen bieden bovendien vaak de eenvoudigste en meest effectieve manier om fundamentele diensten beschikbaar te maken voor iedereen, en om zodoende een complementaire sociale én ecologische agenda te verwezenlijken. Evidente voorbeelden zijn energiezuinige sociale huisvesting, toegankelijk en goedkoop openbaar vervoer, de aanleg van fietsinfrastructuur, of het in handen houden van nutsvoorzieningen.[v]
De overheid kan ook de nodige financiering voorzien, bijvoorbeeld via publieke banken.[vi] Zo pleitten we onlangs voor een vergroening van de publieke investeringsmaatschappijen waar overheden in ons land vandaag al over beschikken. Deze instellingen geven ons de mogelijkheid om te investeren in projecten waar er vanuit de privé onvoldoende interesse voor is. Zo kunnen ze investeringen stimuleren op plekken waar de maatschappelijke noden zeer groot zijn, maar het financieel rendement onzeker of onbestaande is. Ze kunnen op deze manier ook vooruitblikken en investeren op de lange termijn. Dat stelt hen in principe dan weer in staat om te gaan coördineren met andere soorten overheidsbeleid om echt ‘missiegericht’ te gaan werken rond bepaalde uitdagingen. Ze bieden eveneens hefbomen voor een sociale en democratische transitie. Dit kan bijvoorbeeld door zelf (mee) te investeren in duurzame projecten, in plaats van privé-investeerders te subsidiëren, of door samen te werken met publieke en coöperatieve partners. Ze kunnen bij hun interventies ook voorrang geven aan projecten die zowel ecologische als sociale noden vervullen. Denk bijvoorbeeld aan energiezuinige investeringen bij de vele huishoudens die dit onmogelijk zelf kunnen betalen.
De rol van herverdeling in het klimaatbeleid
Een andere ‘publieke dienst’ die onontbeerlijk is voor een eerlijk klimaatpolitiek, en die soms een beetje uit het oog wordt verloren in dit soort discussies, is traditioneel sociaal en herverdelend beleid: sociale zekerheid, gezondheidszorg, rechtvaardige fiscaliteit. Tot op zekere hoogte produceert een herverdelende politiek ook ecologische baten: we pakken het vervuilend luxeverbruik van een rijke toplaag aan, en bezorgen deze middelen aan zij die dit geld kunnen gebruiken om ‘groen’ te investeren. Maar deze robuuste solidaire basis is vooral noodzakelijk omdat de veranderingen die we nastreven ingrijpend zijn, terwijl de tijd dringt. Dat betekent dat we niet bij elke ingreep goed gekalibreerde sociale correcties kunnen aanbrengen, of dat we deze gevolgen altijd mooi in kaart zullen brengen alvorens te handelen. Een sterke, herverdelende welvaartstaat is noodzakelijk voor een brede dekking van deze sociale risico’s. Hoe gelijker de verdeling van inkomens, vermogen en (dus) draagkracht, des te horizontaler bovendien de uitkomsten van zowel ons klimaatbeleid, als van de klimaatschade die ons vandaag onvermijdelijk al te wachten staat.
Deze overwegingen wijzen op de complexiteit en de enorme inzet van de klimaattransitie. Er is een combinatie van talrijke interventies nodig, aangepast aan lokale en veranderende omstandigheden, en deze moeten tot ver in een onvoorspelbare toekomst worden aangehouden. De coronacrisis lieten we hier verder buiten beschouwing, maar het is duidelijk dat de pandemie een perfecte illustratie is van de nood aan een overheid die ook tijdens onvoorziene crisissen een lange termijn-koers kan aanhouden: de miljarden die we vandaag besteden, zijn bepalend voor de komende decennia.
Dit alles vergt een capabele en actief sturende staat, naast voortdurend overleg, onderhandelingen en samenwerking met het middenveld, coöperatieven, bedrijven, vakbonden en andere actoren. Maar het noopt ook tot enige technocratische bescheidenheid: deze strijd valt helaas niet te reduceren tot het bedienen van de juiste beleidshendeltjes. Ze moet doordringen tot in elke vezel van ons politiek bestel.
[i] Voor de achterliggende referenties en cijfers, zie het overzicht in het rapport van Arbeid & Milieu en FairFin uit 2019: ‘Hoe financieren we de klimaattransitie? De rol van financiële regulering, monetair beleid en publieke banken’. https://arbeidenmilieu.be/wp-content/uploads/2019/11/Hoe-financieren-we-de-klimaattransitie-november-2019.pdf.
[ii] Zie Vanhille, Josefine, Tim Goedemé, en Gerline Verbist. ‘Sociale ongelijkheid in het klimaatvraagstuk’. In Klimaat en sociale rechtvaardigheid, onder redactie van Sacha Dierckx. Oud-Turnhout: Gompel&Svacina, 2019. Zie ook Zachmann, George, Gustav Fredriksson, en Grégory Claeys. ‘The distributional effects of climate policies’. Brussel: Bruegel, 2018.
[iii] Zie bv het overzicht in IMF. ‘Macroeconomic and Financial Policies for Climate Change Mitigation: A Review of the Literature’. IMF Working paper (WP/19/185). Washington: IMF, 2019.
[iv] Ridder, Koen De, Koen Couderé, Mathieu Depoorter, Inge Liekens, Xavier Pourria, Eline Vanuytrecht, Katelijne Verhaegen, en Hendrik Wouters. ‘Evaluation of the Socio-Economic Impact of Climate Change in Belgium’. Brussel: Vito, EcoRes, Kenter, 2020.
[v] Zie o.m. Goedertier, Dries. ‘Energie-democratie: alternatieven voor een duurzame toekomst’ in het boek Klimaat en sociale rechtvaardigheid van Denktank Minerva. Zie ook Steinfort, Lavinia. ‘Introduction’. In The Power of Public Finance for the Future We Want. Amsterdam: TNI, 2019.
[vi] Zie ‘Publieke investerings maatschappijen en de klimaattransitie’. Brussel: Arbeid & Milieu, FairFin, 2020.