Al heel lang worden pogingen ondernomen om migratie te reguleren. De kwestie overstijgt de vraag naar open, dan wel gesloten grenzen. Onderzoek naar hoe de stad Antwerpen omging met buitenlandse nieuwkomers tijdens de tweede helft van de negentiende eeuw, toont aan dat wie een complex en gelaagd fenomeen als migratiebeleid wil begrijpen, rekening zal moeten houden met veel verschillende factoren. Daarbij mag de rol van het lokale bestuursniveau niet uit het oog verloren worden. Ook vandaag niet. Vanuit het verleden begrijpen we dan ook beter het huidig migratiebeleid.
De Europese Unie worstelt al enige tijd met haar migratiebeleid. Ambitieuze plannen zoals de spreiding van vluchtelingen over lidstaten of een eengemaakt asielsysteem, draaiden voorlopig op niets uit. Tijdens crisismomenten klinkt de roep om een gezamenlijk Europees migratiebeleid nochtans steeds luider. De Europese Unie, de natiestaten en de steden: ze lijken immers stuk voor stuk een vinger in de pap te hebben als het op migratiebeleid aankomt, en dat leidt tot spanningen.
In een periode waarin vooral aandacht is voor het nationale of supranationale bestuursniveau, blijven lagere, meer lokale bestuursniveaus immers bijzonder belangrijke schakels in het migratiebeleid. Er zijn zelfs onderzoekers, zoals de Amerikaanse politicoloog Benjamin Barber, die menen dat steden het best zijn uitgerust om met migratie om te gaan: ze zouden slagvaardiger zijn dan nationale staten of supranationale verbonden. Ook Belgische steden spelen – al dan niet gewenst – een niet te onderschatten rol in dat beleid, en die ligt niet zelden in de praktische uitvoering ervan. De manieren waarop lokale bestuursniveaus kunnen ingrijpen op het vlak van vreemdelingenbeleid – men denke maar aan de afhandeling van een inschrijving in de gemeente, of het beleid omtrent steun aan behoeftigen – zijn legio. Soms gaan stedelijke voorstellen lijnrecht in tegen het nationaal beleid, en wordt luidop de vraag gesteld hoe ver de stedelijke autonomie reikt.
Onder meer de stad Antwerpen kende het laatste decennium enkele van deze twistappels. Zo stond in februari 2013 het land nog in rep en roer na de aankondiging van het Antwerpse stadsbestuur om een éénmalige retributie van 250 euro te vragen aan wie zich voor het eerst inschreef aan het vreemdelingenloket van de stad. Oppositiepartijen vergeleken deze maatregel meteen met het oprichten van een tolmuur rond de stad, en betwijfelden of deze kwestie toebehoorde aan de autonomie van steden. Moest zoiets niet bij algemene wet geregeld worden? Vier jaar later – op 27 juni 2017 – liet burgemeester van Antwerpen Bart De Wever zich woedend uit naar aanleiding van geweld tegen de Antwerpse politie. “Genoeg. We gaan ze opsporen, straffen en desnoods het land uitzetten,” klonk het toen. Met systematische identiteitscontroles wilde hij de daders die niet over de nodige papieren beschikten, het land uitzetten. Meteen was het protest hoorbaar: is Antwerpen daar wel toe gemachtigd?
Eerste Vreemdelingenwet
Die spanningen zijn niet nieuw, toont de geschiedenis aan. Ook na de onafhankelijkheid van België was de medewerking van de lokale bestuursniveaus aan het migratiebeleid geen evidentie. De meeste steden in de Zuidelijke Nederlanden hadden van oudsher een sterke traditie van politieke autonomie opgebouwd. Eén van de uitdagingen waarmee het jonge België geconfronteerd werd na de onafhankelijkheid in 1830, was bijgevolg het afdwingen van de medewerking van de lokale bestuursniveaus aan het migratiebeleid.
Uit onderzoek naar hoe de beleidsinstellingen van het negentiende-eeuwse Antwerpen omgingen met buitenlandse nieuwkomers in een tijdvak dat gekenmerkt werd door een toenemende graad aan mobiliteit en internationale migratie, maar ook door een periode die getypeerd werd door een stijgend belang en een groeiende inmenging van de centrale staat in het vreemdelingenbeleid, blijkt immers dat het migratiebeleid in praktijk het resultaat was van een nationaal beleid dat op stedelijk niveau met lokale gewoontes moest interfereren. Het ontstaan van een nationale vreemdelingenwet deed eeuwenoude praktijken rond vreemdelingenbeleid immers niet eensklaps verdwijnen.
Toen België in 1835 haar eerste Vreemdelingenwet opstelde, diende het Belgische migratiebeleid volgens historici in essentie drie belangen. Een eerste bekommernis van de staat was het beschermen van Belgen in het buitenland. Omdat België in de negentiende eeuw eerder een emigratie- dan een immigratieland was, was de centrale overheid van mening dat men buitenlandse migranten in België welkom moest heten. Dit kon, als wederdienst, immers leiden tot een goede behandeling van Belgen in het buitenland. Ten tweede had de centrale staat tot doel om de openbare orde te bewaren, waardoor men buitenlandse criminelen, politiek activisten en vluchtelingen goed in het oog wilde (kunnen) houden. Tot slot wilde zij ook de overheidsuitgaven limiteren, wat resulteerde in een verhoogde aandacht ten aanzien van buitenlandse armen en vagebonden.
Maar om dit nationale beleid te begrijpen, en het retorische niveau te overstijgen, is kennis van het lokale functioneren noodzakelijk. Steden bleven vaak immers de eerste ‘actor’ waarmee nieuwkomers in aanraking kwamen, en de nationale overheid had de lokale autoriteiten nodig voor de implementatie en controle van het migratiebeleid. Vanuit deze bevoorrechte positie konden steden al dan niet gehoor geven aan richtlijnen van bovenaf. Dat was zeker het geval voor de stad Antwerpen, die zich in de loop van de negentiende eeuw ontpopte tot één van de belangrijkste havens van Europa. De migratiebewegingen naar, van en door de stad werden sterk beïnvloed door factoren zoals werkgelegenheid in en rondom de haven, en de verbeterde toegangswegen via land en zee. Daarnaast werd de Scheldestad in het negentiende-eeuwse België beschouwd als een belangrijke grensstad, waardoor zij niet alleen bepaalde verantwoordelijkheden had inzake de uitvoering van het immigratiebeleid, maar vooral ook bereikbaarder was voor buitenlanders dan steden in het binnenland.
Handelsbelangen
Uit onderzoek naar hoe de stad Antwerpen tussen 1830 en 1880 richtlijnen met betrekking tot vreemdelingenbeleid van bovenaf in praktijk bracht, welke instanties daar een rol in speelden, en met welke selectiviteit de stad het vreemdelingenbeleid mobiliseerde, blijken verschillende, belangrijke vaststellingen. Zo bleek dat de Antwerpse stedelijke instellingen niet altijd dezelfde inhoudelijke interesse hadden als de centrale autoriteiten wat betreft de controle van vreemdelingen. Waar de Sûreté Publique – zeg maar de voorloper van de Staatsveiligheid – van meet af aan bijzonder wantrouwig stond tegenover politieke vluchtelingen en andere dissidenten die de openbare orde mogelijk konden verstoren, leken de Antwerpse autoriteiten zich daar hoegenaamd geen zorgen over te maken. Hoewel Antwerpen sowieso minder politiek andersdenkenden aantrok dan een stad als Brussel, is dit een opmerkelijke vaststelling.
Bovendien viel dit ook de Sûreté Publique op. Een anekdote: toen de veiligheidsdiensten van de Belgische staat in 1852 ontdekten dat de Duitser Frédéric Boll, die al enige tijd met toestemming van de stadsautoriteiten in Antwerpen verbleef, een actieve rol had gespeeld in een politieke opstand in zijn thuisland, schreven ze de Antwerpse burgemeester meteen aan met de mededeling dat Boll uit het land moest worden gezet. De Antwerpse burgemeester reageerde beledigd, maar zijn reactie suggereerde vooral dat de lokale autoriteiten hoofdzakelijk om economische motieven bekommerd waren. Het feit dat de Antwerpse burgemeester protest aantekende bij de Sûreté Publique omwille van het imagoverlies dat de stad mogelijk zou lijden bij een uitzetting van de ‘étrangers paisibles’, deed immers vermoeden dat vooral handelsbelangen meespeelden. Handel vereiste een liberaal en open klimaat, waarbij zoveel mogelijk stromen van goederen en mensen via de stad verliepen. Maar tegelijkertijd was er ook nood aan een rustig en stabiel klimaat waarop de handel kon gedijen. Dat betekende dat men ook in het buitenland geen slechte publiciteit wou over uitwijzingen of wanpraktijken vanwege de politionele diensten. Voor de beleidsinstellingen van de Scheldestad leek het vooral belangrijk dat nieuwkomers konden voorzien in hun eigen bestaan. De politieke ideeën die zij erop nahielden, waren in vergelijking van secundair (tot geen) belang. Migratie was voor het bestuur van de stad in deze periode een fenomeen dat weinig zorgen baarde zolang de vreemdelingen in kwestie voor zichzelf konden zorgen, en zolang de handelsbelangen van de stad niet geschaad werden.
De jaren 1880 markeerden evenwel een kantelmoment. De democratisering van migratie en de toename van het aantal migratiebewegingen in deze periode leidden tot wijzigingen in het Antwerpse vreemdelingenbeleid. Niet enkel de toename van het aantal buitenlandse nieuwkomers, maar ook de veranderingen in het profiel van de vreemdelingen – de internationale migratie naar Antwerpen democratiseerde naarmate de tweede helft van de negentiende eeuw vorderde – leidden ertoe dat de Antwerpse autoriteiten het vreemdelingenbeleid strikter gingen toepassen. In combinatie met een lokale administratie die tegen het einde van de negentiende eeuw verder ontwikkeld en professioneler georganiseerd was dan voordien, resulteerde dit in een restrictiever en doeltreffender lokaal vreemdelingenbeleid. Niet alleen werd de registratie van nieuwkomers in de stad meer nauwgezet opgevolgd, ook het lokale identificatie- en paspoortbeleid werd steeds meer naar de letter toegepast. Minder vreemdelingen werden documentloos in de registers opgenomen en meer mensen kregen alsnog de opdracht om zich zo snel mogelijk van de juiste papieren te voorzien.
Maar het is vooral de gewijzigde procedure die gevolgd werd bij de uitzetting van vreemdelingen, die getuigt van de evolutie naar een steeds strenger lokaal vreemdelingenbeleid. Hoewel er een wettelijk kader bestond waarbinnen uitzettingen moesten plaatsvinden, bleef dit kader in het jonge België vaag en ruim interpreteerbaar. Zeker vanaf 1852 liet de regelgeving heel wat autonomie aan de stedelijke overheden. De stad Antwerpen was bijgevolg in staat om het uitzettingsbeleid te implementeren naar gelang de eigen noden.
In 1880 nam het aantal administratieve uitzettingen door de Antwerpse stadsautoriteiten toe. Bovendien verkortte ook de verblijfstermijn van de uitgezette vreemdelingen, wat suggereert dat de lokale politie sneller optrad tegen ‘verdachte’ nieuwkomers. De economisch moeilijkere periode van de jaren 1880 speelde mogelijk een rol bij het ernstiger opnemen van het vreemdelingenbeleid door de Antwerpse autoriteiten. De verdere ontwikkeling van het politionele en administratieve apparaat stonden bovendien toe om de beleidslijnen nauwgezetter in praktijk om te zetten.
De assumptie dat deze periode uiterlijk liberaal was en gekenmerkt werd door een laissez-faire mentaliteit op het vlak van migratiebeleid, gaat met andere woorden voorbij aan de praktijk van dat beleid. Hoewel onderzoekers de afschaffing van de controle op de paspoorten in de jaren 1860 doorgaans aannemen als het startpunt voor een periode van onbeperkte bewegingsvrijheid, toont dit onderzoek aan dat op lokaal niveau tendensen speelden die deze hypothese niet onderschrijven. Integendeel. Het Antwerpse vreemdelingenbeleid werd vanaf 1860 niet minder restrictief. Terwijl de stedelijke autoriteiten zich tijdens de eerste decennia na de Belgische onafhankelijkheid nog weinig zorgen leken te maken over de toegenomen internationale immigratie, veranderde die houding vanaf de jaren 1880. Op lokaal niveau namen de controles en de effectiviteit van het vreemdelingenbeleid omwille van gewijzigde migratiebewegingen en de professionalisering van het administratief apparaat zelfs toe.
Verbondenheid met de stad
Niet minder belangrijk is de vaststelling dat het negentiende-eeuwse migratiebeleid nog steeds in sterke mate vorm werd gegeven door lokale opvattingen en gewoontes. Hoewel onderzoekers aantoonden dat de opkomst van de natiestaat en de centralisering van het bestuur in deze periode resulteerden in de creatie van een nieuwe relatie tussen de staat en haar burgers in de vorm van modern burgerschap, blijkt uit de analyses dat het negentiende-eeuwse vreemdelingenbeleid in Antwerpen soms bewust selectief werd toegepast, en dat daarbij lokale opvattingen een grote rol speelden. Het stedelijk beleid inzake nieuwkomers werd nog in grote mate bepaald door aloude lokale noties van verbondenheid, of belonging, die dateerden uit de vroegmoderne periode. ‘Vreemdheid’ werd nog grotendeels op lokaal niveau bepaald, en niet in functie van de nationale identiteit.
De selectiviteit waarmee het vreemdelingenbeleid werd geïmplementeerd, kwam wellicht nog het best tot uiting in het beleid dat de Antwerpse zorginstellingen tegenover vreemdelingen voerden. Vanaf 1845 werd bij wet besloten dat vreemdelingen die geen onderstandswoonst hadden in België slechts in uitzonderlijke situaties steun mochten krijgen. In dat geval werden de kosten bovendien niet door de lokale gemeenschappen gedragen, maar door de centrale overheid. Uit de bedelingspraktijken bleek dat de Antwerpse liefdadigheidsinstellingen wel degelijk een voorkeur hadden in wie zij steunden en wie niet. Nederlanders die een gezegende leeftijd hadden bereikt, vormden bijvoorbeeld de grootste groep vreemdelingen die in de Scheldestad steun genoot. Meestal woonden zij bovendien al ettelijke jaren in Antwerpen. Deze vaststelling doet vermoeden dat de Antwerpse autoriteiten zich lieten leiden door de idee van belonging en in de eerste plaats steun verleenden aan wie zij daartoe waardig achtten.
Discussies met de centrale staat over welke kosten terugbetaald konden worden, tonen daarbij aan dat zij zich lieten leiden door vroegmoderne principes rond rechtvaardigheid, en dat het concept ‘nationaliteit’ daarbij in ontwikkeling was, maar zeker nog geen voortrekkersrol speelde. Bovendien steunden de lokale zorginstellingen vreemdelingen geregeld op langere termijn. Hoewel dat wettelijk niet was toegestaan, bleef de centrale overheid de gemaakte kosten toch terugbetalen. Het toont aan hoe beslissingen over armenzorg in deze periode nog steeds volledig tot de bevoegdheid van de lokale besturen behoorde, en dat de centrale staat zich liever afzijdig hield in zaken die zo lang het voorrecht van de lokale autoriteiten waren geweest. Pas met de ontwikkeling van nationale, sociale voorzieningen in de twintigste eeuw zou daar een einde aan komen.
Het profiel van de gesteunde vreemdelingen contrasteerde bovendien scherp met dat van de uitgezette vreemdelingen, die vaker over lange afstanden hadden gereisd en een hoger aangeschreven beroep uitoefenden. Andermaal werden Nederlanders in verhouding tot andere nationaliteiten vaker gespaard van een administratieve uitzetting. Het is waarschijnlijk dat Nederlanders en andere korteafstandsmigranten minder vaak werden uitgewezen omdat zij sneller als ‘behorend’ (belonging) tot de Antwerpse samenleving werden beschouwd. Sociale status beschermde vreemdelingen in deze periode in bepaalde gevallen tegen een uitzetting, maar dit principe hield op te bestaan van zodra de vreemdeling van ‘te ver’ kwam. De selectiviteit waarmee het Antwerpse vreemdelingenbeleid gemobiliseerd werd, toont vooral in de eerste decennia na de onafhankelijkheid aan hoe de door historici aangegeven evolutie van een standenmaatschappij naar een rechtsstaat zich nog aan het voltrekken is, én zich daarbij weerspiegelt in het vreemdelingenbeleid. Het Antwerpse vreemdelingenbeleid liet zich in deze periode – ondanks het bestaan van wettelijke reguleringen – leiden door vroegmoderne noties rond verbondenheid met de stad.
Medewerking lidstaten
De manier waarop de Europese Unie vandaag reageert op de uitdagingen waarmee ze geconfronteerd wordt op het vlak van migratiebeleid, is volgens de ene groep het gevolg van een gebrek aan een duidelijk Europees standpunt, maar volgens de andere het bewijs van een restrictief beleid waarbij Europa vluchtelingen liever kwijt dan rijk is. Deze beweringen gaan echter voorbij aan de problematiek van de verschillende bestuursniveaus waarmee de uitvoering van een migratiebeleid onlosmakelijk verbonden is. Want of de Europese Unie nu al dan niet een visie heeft over hoe haar migratiebeleid er hoort uit te zien: zonder medewerking van haar lidstaten zal de implementatie van dat beleid er steeds anders uitzien dan beoogd. Daarom ook klinkt de vraag steeds luider om na te denken over de mogelijke niveaus waarop een migratiebeleid (best) kan worden uitgestippeld en uitgevoerd. Is dat op Europees niveau? Of menen we dat lokale bestuursniveaus – dat kunnen de lidstaten, maar ook de steden zijn – beter kunnen bepalen hoeveel en welke mensen ontvangen worden? Vinden we dat een stad als Antwerpen – beter dan de nationale staat of Europa – uitgerust is (of zou moeten zijn) om zelf te beslissen wie uit het land – of de stad – wordt verwijderd en wie tot het grondgebied kan worden toegelaten?
De geschiedenis toont aan dat al heel lang pogingen ondernomen worden om migratie te reguleren. Hoewel het debat over migratie vaak erg gevoelig is, met weinig ruimte voor nuance, toont onderzoek aan dat wie een complex en gelaagd fenomeen als migratiebeleid wil begrijpen, rekening zal moeten houden met heel veel factoren, en daarbij de rol van het lokale bestuursniveau niet uit het oog mag verliezen. Lokale autoriteiten zullen – voor zover mogelijk – immers steeds in het licht van de eigen bekommernissen, gewoonten en overtuigingen handelen. De gevolgen hiervan op het migratiebeleid zijn niet te onderschatten.
Biografie
Ellen Debackere is onderzoekster en freelance journaliste. In 2016 behaalde ze haar doctoraat in de geschiedenis aan de Universiteit Antwerpen en de Vrije Universiteit Brussel. Haar boek ‘Welkom in Antwerpen? Het Antwerpse vreemdelingenbeleid, 1830-1880’ verscheen in het voorjaar van 2020 bij Leuven University Press.
Dit artikel is gebaseerd op het recent uitgegeven werk “Welkom in Antwerpen”. U kan dit werk nog steeds aanschaffen bij de betere boekhandel of online op de site van Universitaire Pers Leuven. Ellen Debackere, Welkom in Antwerpen? Het Antwerps vreemdelingenbelid, 1830-1880, Leuven: Universitaire Pers Leuven, 2020. €35
