Artikel 23 van de Grondwet

Gesprek met prof. Maxime Stroobant. Interview afgenomen en bewerkt door Karin Verelst (verschenen in Aktief, jrg. 2/2019)

Met Maxime Stroobant over artikel 23 van de Belgische grondwet spreken is zoiets als spreken met een vader over zijn liefste kind. Art. 23 Gw formuleert op een sterke manier een aantal sociale grondrechten waar individuele burgers aanspraak op kunnen maken. Het kwam opnieuw in de aandacht omdat het sinds een aantal jaren vanuit het middenveld en de vakbonden politiek en juridisch wordt ingezet in de strijd voor de vrijwaring van juist die grondrechten, die nu op alle vlakken, nationaal en internationaal  onder druk komen te staan. Recent heeft de middenveldbeweging Hart boven Hard het tot het centrum van zijn nieuwe campagne gemaakt. Maxime was hoogleraar arbeidsrecht aan de VUB van eind jaren zestig tot de jaren negentig en hij was senator voorde SP van 1988 tot 1995. Hij was lid en initiatiefnemer van de commissie sociale grondrechten in de Senaat waar het voorstel voor art. 23 eind de jaren tachtig werd voorbereid. Maxime is momenteel voorzitter van Masereelfonds Vilvoorde.

Kan u ons even toelichten wat de achtergrond is van art. 23 Gw. en hoe het tot stand kwam?

Sedert meer dan dertig jaar maken wij een sociale crisis mee die een afbraak van onze sociale verworvenheden – waar we sedert de 19de eeuw voor hebben gestreden – tot gevolg heeft. In de jaren tachtig van vorige eeuw deedzich de mogelijkheid voorom een aantal sociale rechten te consolideren en na te denken over het grondwettelijk maken van de principes die aan de basis van deze belangrijke sociale bescherming lagen. Ik was toen lid van de Senaat en ik heb toen binnen de SP het initiatief genomen om een voorstel uit te werken. In andere partijen gebeurde dit ook.

Als ik het mag samenvatten: er was een grote rijkdom aan wetgevend materiaal dat door strijd verworven sociale rechten consolideerde, en om die een beetje veilig te stellen was het plan om die verworvenheden te verankeren op het constitutionele niveau.

Dat was een van de redenen Een tweede reden was de wil om bakens uit te zetten voor het toekomstige sociale beleid van het land. We hebben toen een grondwetsvoorstel ingediend vanuit de SP-fractie van de Senaat. Datwerd dan uiteindelijk het voorstel dat samen met de andere voorstellen werd neergelegd in de commissie grondwetsherziening. Het zal later opgenomen worden in de volgende parlementaire werkzaamheden en heeft in feite gediend als leidraad voor die verdere werkzaamheden.

Dus dat voorstel is er gekomen voor de regering Dehaene I er was. Het was een soort van voorbereidende werkzaamheid en de eigenlijke grondwetsherziening heeft plaatsgevonden tijdens de regering Dehaene I en is, wat de sociaaleconomische grondrechten betreft, gebaseerd op het voorstel dat in uw commissie werd uitgewerkt.

Ja, wij hebben dat gebruikt als uitgangspunt. Aangezien het voorstel vanuit de sociaaldemocratische hoek kwam, was het voor de hand liggend dat we tot een compromis moesten komen met de andere politieke partijen. We moesten een 2/3 meerderheid halen. De discussieheeft ongeveer vijf jaar geduurd (twee legislaturen). Het enthousiasme bij de sociale gesprekspartners en bij de politieke partijen om een artikel met sociale grondrechten in de grondwet in te schrijven was eerder matig…

Waarom?

Er was geen vijandigheid, wel een zekere terughoudendheid.

Zo van, wie gaat dat allemaal betalen? 

Inderdaad, men vreesde dat individuen naar de rechtbank zouden trekken om hun rechten op te eisen op grond van een grondwetsartikel, en dat finaal de overheid zou moeten betalen.

Maar aan de andere kant wil je niet iets in de grondwet schrijven alleen maar als een soort van decoratie. De grondwetswijziging levert een artikel op dat richtinggevend is en dat een aantal vrij verregaande expliciete rechten omvat. Onder andere het recht op arbeid waarbij weliswaar gestipuleerd is dat het niet noodzakelijk totale tewerkstelling impliceert, maar er moet toch een manier zijn om dat op de een of andere manier rechtstreeks of onrechtstreeks afdwingbaar te maken of een werking te laten hebben. Hoe zit dat dan?

Dat waren problemen en bekommernissen die steeds op de achtergrond aanwezig waren Welke rechten gaan we opnemen? Wie kan aanspraak maken op die rechten? We dachten in de eerste plaats aan de rechten die een werknemer moet hebben op niveau van zijn onderneming in het arbeidsproces. Maar wanneer je een tekst opstelt die moet gelden voor de ganse bevolking dan moet je gaan praten over “iedere burger heeft recht op …”. Het ging dus niet alleen meer over de werknemers.

Het recht op huisvesting dat er in staat en dat een terecht grondrecht is – ik denk dat we met de huidige vluchtelingencrisis ons daar iets bij kunnen voorstellen -, is niet iets dat je onmiddellijk en uitsluitend kan zien in de context van arbeid verricht in een onderneming.

Inderdaad, niet in die context alleen, maar ook in de context van zijn/haar maatschappelijke positie als vluchteling of als burger. Het recht op een behoorlijke huisvesting en bv. het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu houden echter wel verband met de situatie van de burger binnen het economisch proces. Je moet dus tezelfdertijd ook oog hebben voor de rechten waarop andere burgers, niet-werkenden bijvoorbeeld, aanspraak kunnen maken. Je spreekt je niet alleen uit over lonen, vakantie en sociale zekerheid, maar ook over leefmilieu, juridische en geneeskundige bijstand en culturele ontplooiing. De volgende stap die je dan moet zetten, is te weten hoe je de rechten gaat formuleren? Denken wij aan rechten die direct afdwingbaar zijn of denken wij aan rechten die indirect afdwingbaar zijn via concrete wetgeving? Dat is een zware discussie geworden. We hebben vastgesteld dat de directe werking niet onmiddellijk haalbaar was. De idee was wel verdedigbaar. Dus hebben wij geopteerd voor de indirecte werking. De redenering op de achtergrond was: laat de geschiedenis haar gang maar gaan. We zullen zien hoe de rechtspraak en rechtsleer later zullen evolueren

De ironie van de zaak is dat we nu in een heel andere situatie zitten: toen leek het een beetje overbodig om dat soort rechten in de grondwet te steken, terwijl nu, in de context van de sociale slachting die er in heel Europa gaande is, men al blij is dat er überhaupt iets in de grondwet staat, al dan niet direct afdwingbaar, maar waar dat sociale bewegingen en het middenveld gebruik van kunnen maken. Ik denk dan aan de procedure voor het Grondwettelijk Hof tegen het Europese begrotingsverdrag, of aan de recente campagne van Hart boven Hard.

Het is wel zo dat ook op dat ogenblik er een zekere onrust groeide bij mensen die zich met het sociaal beleid bezighielden.

Hoezo?

Dat heeft te maken met de situatie in de jaren ’70. De crisis meldde zich aan. Het was niet zomaar een lichte crisis. Het waren enkele honderdduizenden werklozen die er plots bij kwamen. Op dat moment begint men zich vragen te stellen. Toen dook links en rechts het idee op dat de regering zou willen besparen en het sociaal beleid zou willen ‘modelleren’. Modelleren betekent afbreken. De Europese Uniecontext was bij deze niet onbelangrijk.

Wat was het Europees gegeven?

Op het niveau van Europa werd er gewerkt aan een charter van sociale rechten voor werkenden. België verdedigde op het Europees niveau dat charter. Er was dus geen enkele reden om te beweren dat het in onze eigen grondwet opnemen van beschermende maatregelen overbodig zou zijn.

Recht op arbeid is toch wel iets anders dan het recht op bescherming van de werkende.

Dat is juist. Daar moet je wel een onderscheid maken. Enerzijds tussen de politieke visie op een maatschappij die het recht op arbeid inhoudt en anderzijds de huidige economische realiteit in een kapitalistische maatschappij, die het recht op arbeid niet inhoudt, maar alles ondergeschikt maakt aan het rendement van geïnvesteerd kapitaal.

Daar zien we doorschemeren dat de Europese Unie toch vooral een geünificeerde markt aan het worden was, een economisch gegeven, terwijl in de Belgische staat met al zijn politieke tegenstellingen desondanks toch meer een ideologische en politieke discussie ontstond.

Dat is juist. Wanneer je dan naar de essentie van de werking van de staat gaat en je staat voor de keuze om het recht op arbeid tout court te waarborgen of om het recht op arbeid binnen een bepaalde maatschappelijke context te waarborgen, dan weet je dat je niet anders zal kunnen dan voor de afgezwakte versie te kiezen.

Van de andere kant is het recht op arbeid meer dan het recht van de werkende, want wie werkt wordt bepaald door de kapitalistische machtsverhouding. Terwijl het recht op arbeid een zeker engagement van overheidswege, van de maatschappij, impliceert. Je kan het recht op arbeid niet gebruiken als argument tegen het stakingsrecht.

Deze discussie werd beïnvloed door wat vooral sedert de Tweede Wereldoorlog op het vlak van de organisatie van het bedrijfsleven verworven werd. Dit was een minimale vorm van inspraak en arbeidersparticipatie. Het recht om een bedrijf te organiseren in functie van de behoefte van het kapitaal dat in het bedrijf geïnvesteerd wordt, wordt enigszins gerelativeerd. Men zegt nu dat het ondernemen moet gebeuren op een maatschappelijk verantwoorde wijze. Het recht van de kapitalist om het bedrijf te leiden is niet meer absoluut.

Ligt daar ook de oorsprong van het ‘rechten en plichtenverhaal’ dat je altijd hoort? Zo van, je moet toch bijdragen aan de sociale zekerheid.

Nee, dat is een andere discussie. We hebben niet gesproken over de ‘plicht’ om te arbeiden, wat een ideologische en aartsmoeilijke discussie is. Het is wel duidelijk dat, wanneer de overheid zowel het arbeidsproces als de economie moet organiseren, zij dan de gemeenschap van burgers moet mee krijgen en motiveren om te arbeiden. Daar wordt je geconfronteerd met de paradox dat je iedereen de vrijheid moet geven om te arbeiden en de vrijheid om niet te arbeiden.

Er staat heel duidelijk in artikel 23 dat het moet gaan om vrij gekozen arbeid.

Klopt, ook dat is nog een andere discussie. Kun je de burgers verplichten om een bepaald type van arbeid te verrichten?

Het is toch een gerelateerde discussie gelet op hetgeen nu bezig is met de werkloosheid, de gedwongen ‘activering’ van werklozen.

De overheid investeert en staat in voor het toekennen van een vergoeding gedurende een periode tijdens dewelke men niet werkt omdat er geen aanbod is. Een andere mogelijkheid kan zijn dat de overheid verplicht wordt om u toe te leiden naar bijvoorbeeld beroepsopleiding.

In de huidige machtsverhouding is het niet de overheid maar zijn het de bedrijfsleiders die andere agenda’s hebben en die bijvoorbeeld winstgevende fabrieken sluiten met duizenden ontslagen tot gevolg omdat ze ergens anders onderbetaalde werknemers gebruiken om de meerwaarde te laten stijgen.

Ondertussen is er wel iets gebeurd ingevolge het principe van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Dat wil zeggen dat een werkgever niet uitsluitend aandacht mag hebben voor het maximaliseren van de winst, maar ook rekening moet houden met het behoud van werkgelegenheid.

U bent het denkelijk wel eens dat, met wat we de laatste tien tot vijftien jaar zien, men de competitieve stress alleen maar verhoogt. Wat maakt dat bedrijven zonder enige scrupule grote fabrieken sluiten en ergens ander naartoe trekken. Ondertussen draait de Belgische staat op voor de opvang van de sociale ellende die daarvan het gevolg is.

Met de goedkeuring van een ‘relatief’ recht op arbeid hebben wij niet een stap kunnen zetten naar het in vraag stellen van de kapitalistische maatschappij. Wat wij wel hebben gedaan, is het absolute karakter in vraag stellen van een kapitalistische manier om een bedrijf te leiden door te zeggen dat men rekening moet houden met de sociale dimensie van het ondernemen.

Artikel 23 stipuleert ook heel duidelijk het menswaardig bestaan. Dat is toch het uitgangspunt van alles. Vandaar ook dat er een heel aantal artikels zijn die niet direct slaan op die pure sociaaleconomische realiteit van arbeid, wat nog iets anders is dan het recht op werken. We horen de liberale partijen tegenwoordig graag naar artikel 23 verwijzen om het stakingsrecht in vraag te stellen. Ik kan mij niet voorstellen dat dat de bedoeling was van de originele founding fathers van dat artikel.

Dat klopt. Dat is trouwens in de voorbereidende werkzaamheden uitdrukkelijk vermeld. Het recht op arbeid zoals dit in artikel 23Gw. geformuleerd wordt, heeft betrekking op een compleet ander domein dan dat van de wijze waarop een werknemer zijn arbeid moet verrichten. De voorbereidende werkzaamheden zeggen uitdrukkelijk dat het recht op arbeid niet inhoudt dat bijvoorbeeld stakingsposten verboden zouden worden.

De huidige regering heeft nochtans juist dat met veel succes in de media gesmeten.

Dat belet niet dat bepaalde fundamentele principes nuttig in de grondwet zijn ingeschreven op voorwaarde  dat diegene, die voor de toepassing van de grondwet op de reguliere wetgeving verantwoordelijk is, deze op een correcte en sociaal verantwoorde manier laat toepassen.

Wat met het Grondwettelijk Hof? Moet ik de campagne van Hart boven Hard en het middenveld ook een beetje in die context zien? Is men bijvoorbeeld van plan om – naast sensibilisering rond het bestaan van artikel 23 in de vorm van betogingen en parades of het schrijven van documenten, die vanuit artikel 23 bepaalde basisrechten opnieuw onder de aandacht brengen – naar het Grondwettelijk Hof te stappen om te zeggen: deze wet, dat kan hier niet? Er zijn andere verenigingen die dat gedaan hebben met wisselend succes. We kunnen dan ook nooit helemaal zeker zijn aangezien het niet direct afdwingbaar is. Soms heb je iets, soms heb je niets.

Nu spreek je specifiek over Hart boven Hard en Tamtam, organisaties die zich in het middenveld bevinden. Het is zo dat er een grote diversiteit aanwezig is tussen de benamingen van de diverse organisaties onderling en evenzeer een grote diversiteit tussen de respectieve ideologieën van elk van die organisaties. Inderdaad binnen Hart boven Hard is men geconfronteerd met een beweging die burgers vertegenwoordigt, burgers die soms deel uitmaken van een andere belangengroep, die weleens tegengestelde belangen hebben. Dat heeft tot consequentie dat Hart boven Hard op haar eigen grenzen botst. Grenzen die inherent zijn aan het soort organisatie.

Naar de volgende verkiezingen en de daarop volgende regeringsvorming toe zijn ze van plan om te mobiliseren rond artikel 23Gw. U hebt gesproken over een tekst die ze willen voorbereiden? 

Het is inderdaad de bedoeling om met een soort programma naar buiten te treden. Misschien kunnen we ook van een memorandum spreken, vertrekkende van wat in de grondwet aanvaard is, als basis om na te gaan welke de relatie is tussen de bestaande wetgeving en de grondwet en of die relatie wel in orde is. Of om te kijken welk de rol is van het Grondwettelijk Hof. Of om na te gaan of de wetgeving, die nog moet komen en die een uitvoering zal geven aan een politiek programma, de toetsing aan de principes die in de grondwet vervat zitten, kan doorstaan. Gebeurt het wetgevend proces naar de letter en de geest van artikel 23Gw?

Het is wel duidelijk dat de huidige of vergelijkbare politieke meerderheden niet van veel politieke wil getuigen om artikel 23Gw. in zijn uitvoering te versterken. Voor we afsluiten wil ik in die context nog even naar een serieuze olifant in de kamer wijzen. En die is de Europese Unie. Eigenlijk zitten we weer in een spanningsveld zoals in de jaren ’80. Toen leek artikel 23Gw. bijna een luxeprobleem terwijl het nu een bittere noodzaak aan het worden is.

De reflectie hierover moet vooral gebeuren op het niveau van het Europees beleid en minder op het niveau van artikel 23Gw. Wanneer je vaststelt dat er imperatieven komen vanuit Europa die opgelegd worden aan de nationale lidstaten, die daarmee die lidstaten in contradictie brengen met wat verworven is aan sociaal beleid en met eigen grondwettelijke principes, dan moet de Europese Unie haar conclusies trekken.

Maar Europa doet dat niet.

Dan draagt Europa een belangrijke verantwoordelijkheid die volgens mij onder meer tot consequentie heeft dat we nu geconfronteerd worden met een Brexit.

Ik dank u voor dit gesprek.

Het Masereelfonds ondersteunt de campagne ART.23 van Hart boven Hard. We roepen op om op 12 mei deel te nemen aan de brede nationale manifestatie in Brussel waarmee we massaal aangeven dat de volgende regering een andere richting moet inslaan en de rechten uit Artikel 23 ter harte moet nemen.